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从审计视角看地方财政风险防范
来源:转自审计署网站 点击:549 时间:2017-08-11

摘要:财政预算审计是国家审计监督的一项重要内容, 审计机关依据《审计法》和《预算法》及其有关财政法规,对中央和地方政府的财政预算的真实、合法、合规及效益所实施的一种审计监督,财政预算的执行审计在国民经济有序运行中具有举足轻重的地位。地方财政不能保障足够的财力提供给政府运行, 地方政府的正常规划和项目实施陷入财政资金支撑不足的困境。本文从地方财政风险的成因、防范和地方财政预计的核心目标,阐述财政审计与财政风险的内在关联, 并对完善地方财政审计监督体系, 建立有效的财政风险预警系统, 防范化解地方财政风险及地方财政运作的安全、高效提出了具体审计工作实务措施。

关键词:预算审计 财政收入 风险防范

对财政预算执行的审计是构建国家财政审计大格局的重要表现形式,各级审计机关在地方财政预算执行审计中以维护财政安全、防范财政风险、促进地方财政体制改革的深化为目标,确保国家财政政策取落到实处。审计署在构建大格局的规划中明确提出“维护财政安全、防范财政风险”的目标具有深刻的现实背景,财政审计的有效开展对地方财政风险产生有效的防范举措。

一、地方财政风险的表现及成因

1、财政收入总量不足,收入质量不高。地方政府保持一种合适的收入规模对于维系地方政府机构正常运转和维持地方社会经济事业持续发展具有重要意义。一是分税制的改革增强了中央政府在财政分配中的地位, 因而地方财力大幅下降。财政部对税收税种划分后,将原在地方纳税的税种调整直接上缴中央,这样地方政府的财政收入的规模受到限制。非税收入占比不断上升和税收收入规模的相对萎缩,地方税收收入与非税收入的此减彼增,造成二者在地方财政总收入中的构成比例发生相反的变化趋势,加速导致地方财政收入结构的失衡。二是地方财政收入来源单一、结构简单,缺乏稳固的财源作为财力基础。如有些地方政府财政收入过度依赖当地大企业的税收缴纳,或严重依赖当地特殊的地理环境和自然资源形成的单一税源,这种收入结构也有很大的风险性。三是我国地方财政虚收现象严重,一些地方政府为完成税收考核指标,采取各种形式的垫税、税收摊派、预征税款甚至“买税返还”和“税收空转”等手段,导致地方财政出现“假平衡、真赤字”,增大了地方财政收入的水分,导致可用地方财力保障严重不足。上述问题导致财政支出效益不高, 加大了地方财政支出风险。

2、缺乏风险管理意识,政府盲目举债现象普遍。财政债务是地方财政最主要的风险因素。随着我国经济的快速发展,地方政府债务问题越来越突出,关系到我国的社会稳定。在中央近年来下达“分税制”改革和“营改增”等一系列政策的影响下,地方财政收入来源减少,有限的财政收入无法满足地方经济发展的需要,地方政府只能通过借债的方式获取资金。地方政府官员受短期政绩观的影响,引发大规模建设投资行为,即使政府适度举债有利于促进经济发展,但是高额的债务必然会产生风险,或有债务上涨,增加转化为直接债务的风险影响社会稳定。地方政府的举债行为一方面是地方原有的基础设施、社会事业落后于社会和经济发展的需要,客观上要求财政加大对基础设施和公益事业及经济发展的投入,也有通过这些投入和经济的发展而增加财政收入的良好愿望;一方面领导干部任职期间的业绩作为直接影响对其在岗期间的工作考核评价,忽视了离任审计和绩效审计的制约,于是“政绩工程“形象工程”、盲目投资、超财力搞建设,加剧了地方债务。另外,政府在实施某项项目时缺乏科学的论证,整体规划和有效的资金监管,致使这些项目效益欠佳、浪费严重,且项目预算编制不科学、配套资金不能落实等情况,造成项目建设和经营失败,地方财政带来沉重的负担。

由于地方政府对债务缺乏统一规范的管理, 地方政府债务负担已成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题。地方政府债务主要包括国债转贷资金、地方政府欠款和挂账及社保资金缺口、融资平台债务、地方政府公开承诺、担保而形成的债务等。除此之外政府还有没有直接承诺和担保的债务,该类债务的产生是出于政府从公众利益的角度考虑,是政府承担道义上的责任,如产生人为或自然原因产生的重大事故等,严重影响公共利益,对公共财产造成损失,这些突发事件一旦出现危机,需要地方政府向公众公开,从财政收支平衡来说是给后续政府的运转留下了沉重的包袱, 给以后的财政平衡留下了隐患。

3、预算管理方面存在预算不细化,约束软化的问题。地方财政支出体现出随意性很大、约束力不强。在我国各级政府财政运行过程中,政府预算管理制度存在缺陷以及管理约束弱化是普遍现象,其最大弊端是造成财政支出持续膨胀,成为地方财政风险的直接诱因。

地方政府支出持续膨胀的原因主要有两点:一是经常支出增长快且具刚性。其形成原因是财政供养人口不断增加、各地政府对投资项目的支出标准不断提升以及公务员和事业单位职工工资调整提高等。二是政府投资需求日益强烈。在以建设投资为主体带动地方经济增长的方式影响下,经济与社会的高速发展主要取决于政府的投资支撑。一些地方政府通过负债经营的方式取得成功的先例,起到激励其他地方政府积极效仿的示范作用,于是越来越多的地方政府,借口发展地方经济的要求,逐渐打破“地方财政不准出现赤字”、“地方政府不得举借债务”等规则,导致地方政府预算执行刚性约束进一步被软化、被弱化。为了提供充足的投入资金,地方政府除了通过各种渠道借债外,还常常采取挤占财政经常项目资金或者拖欠工程款的办法,不仅加大了地方财政风险,而且会引发一系列社会问题。

4、会计制度不合理,不能全面反映债务风险。一直以来我国实行的预算会计是以收付实现制为核算基础,不能合理反映当期应确认的资产和负债,为财政隐性赤字提供了空间。在目前各行政事业单位中,会计在财务核算中只确认当期实际发生的债务,对尚未到期的债务及产生利息均未予以确认,在部门会计报表中未能真实、完整地反映,对于政府部门或是关注信息公开的人民群众,他们作为财务报表使用者无法全面了解国家债务情况,更不利于强化政府的受托责任。我国政府及其单位的财务信息主要来源于总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度,在会计确认基础上,预算会计体系整体上是以收付实现制为基础的。收付实现制是以现金的实收实支作为确认收入和支出的前提,其对预算的编制及执行起到促进作用。但是,这种确认基础在识别和防范财政风险方面,却存在以下两个方面的不足:一是债务确认不及时。收付实现制是在现金实际支付时才确认为支出,对于显性债务而言,其能得到充分披露。但是对于隐性负债,由于其涉及的主体较多,难以统计确切的金额,如巨额的保障基金缺口,既涉及国有企业、私营企业及外资企业,还涉及事业单位改制留下来的未偿付的保障资金,其在政府财务报告中难以得到体现。二是从我国预算会计制度来看,不管是在总预算会计制度中,还是在单位会计制度中,均尚未对或有负债做出规定,在这用核算方法下,对将来发生概率大的或有负债未能及时确认为预计负债,在账务处理上未能得到记录,而且在政府财务报告中未得到披露。从债务的定义性质来看,对于因过去事项而承担的现时义务,若该清偿义务会造成经济利益流出某一单位,并且该义务的金额可以可靠地估计,则要确认为预计负债。可见,我国的社会保障资金缺口、未来的环境保护开支、地方政府欠发的工资等隐性负债都应该进行恰当的确认和记录,并同时在政府财务报告中进行披露,这样才有利于识别和防范财政风险。

二、从审计视角看地方财政风险防范对策

在当前以经济建设为中心的发展形势下,国家政府对财政审计工作的要求不断提高,从传统的查错纠弊,提升覆盖到对财政风险的预警分析,并提出有助于经济建设的整改意见,达到能在损失发生之前发出预警,预防政府财政危机的发生。财政审计作为一种经济监督形式,不可能直接化解这些风险。但是财政审计的本质在于它是国家经济建设运行自我纠错机制,应该发挥提示、预防经济运行中的矛盾和风险的作用。时发现地方政府债务领域中存在的问题是防范和化解债务风险的关键,而这有赖于及时准确获取反映地方政府性债务状况的真实资料与会计信息,并对此运用审计的专业性能进行合理合规的分析。与其他监管部门相比,国家审计具有会计专业背景和审计职业优势,能及时全面获取并有效验证和分析地方政府的会计信息,从而更准确、直接地发现地方政府性债务风险所在。国家审计机关通过对地方政府债务领域存在的倾向性、苗头性问题进行分析,提出整改建议,促进国民经济和社会健康发展。

1、实施预算执行全程监控,建立风险预警。审计防范地方政府性债务风险具有专业优势,建立财政风险预警机制,应从完善预算管理机制开始,把绩效因素加入预算管理中,才能从源头上遏制财政风险。各级审计机关要在财政预算审计中发挥问题揭露功能,需要将审计监督融入财政预算执行全过程,贯穿预算编制、预算执行、决算考核,使审计功能从事后纠错扩大为事前防范、事中监督的全流程管理,实现对地方政府性债务的全程监控。例如,日本的审计机构就对公债资金的来源和使用过程实施全程监控。事前预防包括对举债的事前控制和对地方政府财政状况的监督,一方面,审计部门通过设定举债的限制指标,包括财政赤字率、财政负债率、还贷准备金保障额度等,对地方政府举借债务进行事前控制,对超出限制指标上限的地方政府禁止举债;另一方面,审计部门通过对地方财务报表进行独立审计、定期公开披露重要财政数据、揭示隐性负债、把预算外负债纳入预算等,对可能出现的地方政府性债务风险及早预警。

2、改进财政财务核算方法,提高权责发生制会计运用。由于会计环境的不同,目前我国预算会计体系与企业会计准则体系存在较大差异,但其未来的改革方向应该是以准则模式取代制度模式。会计制度是以规则执行为依据,在核算中具有强制性,而现实的经济环境是千变万化的,制度的规定对于各种性质的业务发生的覆盖面是不够全面的,也就难以提供高质量的会计决策信息,但其未来的改革方向应该是以准则模式取代制度模式。因此,在预算会计体系中应逐步结合业务实际,加以权责发生制进行核算,增加对或有事项的处理。在运用中要参照我国的或有事项准则,制定符合行政事业单位会计环境的或有事项准则,明确和规范政府会计主体对或有事项的确认、计量,在财政审计工作中加大对部门往来资金的清理,如应收应付、预收预付款项相关信息的披露,及时反映或有事项对政府会计主体的潜在影响。各级财政部门要根据地方财政实际建立暂付、暂存款定期清理体系,地方财政暂存款规模要逐年下降。审计部门在本级财政审计及部门预算审计中,加强对往来款项的核查,督促责任单位建立往来资金清算机制。

3、加强资金绩效考核,构建地方公共财政支出科学体系。我国大部分地区的财政收入都有不同程度的增长,收入增长的同时,很多地方的财政困难却依然没有好转,收支矛盾依然没有缓和,究其原因,最为显著的问题为支出管理滞后,资金使用绩效低下。为提高资金使用效率,化解并遏制财政风险不断滋生,严格控制、科学管理财政支出是尤为重要的一个环节。在地方财政审计中要关注:第一,合理界定地方政府的支出范围,建立并加强对财政资金使用绩效的考核手段及结果的运用,将其纳入每年度财政审计和部门预算审计中,弱化财政资金在一般竞争性领域的支出,使财政资金重点用于满足医疗、教育、救助等社会公共需要。第二,优化财政支出结构,合理安排财政支出的额度和次序。运用财政资金绩效审计结果,对保证政府正常运转、社会稳定的支出项目应放在优先的位置。第三,加强对预算编制不合理问题的深入核查,提出合理预算编制的审计建议,促使相关部门进一步细化预算编制项目,延长预算编制时间,规范零基预算方法,预算追加时应实行商议审批制度。要进一步提高财政预算的全面性,加强对预算外资金的控制,把预算外资金纳入财政管理的轨道。第四,加大对政府招标采购程序执行的审查力度,进一步减少公共资金过度使用,提高财政资金的使用效率。第五,要进一步审查国库集中收付制度落实情况,以真正实现财政资金的统一监督、管理、拨付和核算,避免单位或个人的实有资金账户和现金的不合理使用,加强公共资金使用流程监管力度。

4、加强部门间协调配合,提高审计工作“免疫能力”。国家审计机关要发挥“免疫系统”功能,不仅需要各被审计单位的全力支持,也需要社会各行政事业单位的积极协调配合,覆盖所有公共资金的涉及的区域。在审计中,一方面各级审计机关要将与地方政府各部门的沟通协作作为重要基础工作,特别是加强与地方财政部门的沟通协调,积极配合中央和地方有关部门清理地方政府债务工作,全面摸清地方政府债务的规模、结构和分布情况,切实加强对地方政府债务的日常性监督;另一方面审计机关要加强与其他部门的沟通协调,建立各级审计部门、人民银行、银监证监系统单位、财政部门及其派驻各地的监督机构联合互动、上下一体的监管机制,联合提高对地方政府举债行为的监管力度,防范政府过度负债而产生的财政风险向金融体系的蔓延,畅通地方经济发展的风险阻碍。

参考文献:

1、李建英,于科鹏.地方政府财政危机国际经验综述[J].国际经贸探索.200710)。

2、刘汉屏,地方政府财政能力问题研究[M],北京:中国财政经济出版,2002(1)。

3、王敏,中国政府会计权责发生制改革论析.中央财经大学学报,20079

4、马广军,国家审计视角下地方政府性债务风险防范探讨--基于美、日、法三国的经验及启示,西部财会。

5、熊红颖,马宏柱,强化内部审计监督防范地方财政风险,改革与开发,20107)。

作者姓名:张宜平 吴德纯 罗文韬 单位:湖北省宜昌市审计局

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